我国高度重视海洋牧场建设，从2015年开始建设国家级海洋牧场示范区，截至2022年底，已批准建设8批169个国家级海洋牧场示范区，总用海面积超过20万hm2。
《中华人民共和国海域使用管理法》规定，海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权，任何单位或者个人使用海域，必须依法取得海域使用权。随着我国海洋牧场的快速发展，海洋牧场用海面积不断扩大，海洋牧场海域使用中存在的问题也逐年显现，亟需开展海洋牧场用海管理的探讨，逐步建立健全我国海洋牧场海域使用管理制度体系。
海洋牧场用海类型与用海方式分析
1.1 用海类型分析
海洋牧场主要以渔业资源保护与开发利用功能为主，在用海类型上，总体属于渔业用海。海洋牧场在内部组成上一般包括人工鱼礁投放海域、底播养殖海域、网箱养殖海域、浮筏养殖海域、海洋牧场监管设施布置海域、海洋牧场基础设施建设海域、珊瑚礁修复海域、海藻场或海草床建设与修复海域等。在渔业用海二级类型中，人工鱼礁投放海域属于人工鱼礁用海;底播养殖海域、网箱养殖海域和浮筏养殖海域属于开放式养殖用海;海洋牧场监管设施布置海域、海洋牧场基础设施建设海域属于渔业基础设施用海;海边鱼苗培育池塘属于围海养殖用海;珊瑚礁修复海域、海藻场或海草床建设与修复海域主要目的是营造鱼类生境场所，属于开放式养殖用海。
1.2 用海方式分析
海洋牧场在用海方式上，人工鱼礁用海属于透水构筑物用海;底播养殖用海、网箱养殖用海、浮筏养殖用海、开放式养殖用海、海藻场或海草床建设与修复用海、珊瑚礁生态修复用海属于开放式用海;海底观察或观测设施用海属于透水构筑物用海;海洋牧场基础设施建设用海根据建设用海特征，可界定为透水构筑物或非透水构筑物用海、围海或填海造地用海。海洋牧场用海类型与用海方式的分类如表1所示。
海洋牧场用海选址分析
2.1 海洋功能区划符合性
海洋功能区划是《中华人民共和国海域使用管理法》确定的三项基本海域综合管理制度之一，任何用海活动都必须遵从海洋功能区划。海洋功能区划将我国近岸管辖海域划分为农渔业功能区、港口航运区、工业与城镇建设用海区、旅游休闲娱乐区、矿产与能源区、特殊利用区、海洋保护区、保留区等8个一级功能区。海洋牧场按照其主导功能用途分为增殖型海洋牧场、休闲娱乐型海洋牧场、资源养护型海洋牧场，以及综合性海洋牧场。海洋牧场选址首先要根据海洋牧场的不同主导功能，选择适合布置的海洋功能区。增殖养殖型海洋牧场主要以渔业资源增殖养殖为主要功能，应布置于农渔业区的增殖养殖功能区;休闲娱乐型海洋牧场主要以休闲渔业、旅游娱乐为主要功能，应布置于农渔业区的养殖功能区或旅游休闲娱乐区;资源养护型海洋牧场主要以渔业资源养护、渔业生态环境修复为主要功能，应布置于农渔业区或海洋保护区;综合利用型海洋牧场兼具渔业资源增养殖、渔业资源养护与修复、旅游休闲娱乐、科学研究等多种功能，可布置于农渔业区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区。其中，布置于海洋保护区的海洋牧场应主要以海洋生态环境保护修复为主。各海洋牧场类型与海洋功能区划的基本海洋功能区的符合性判别如表2所示。
2.2 选址主要考虑因素
影响海洋牧场选址的主要因素包括海底地形、海底底质、海洋水环境质量、初级生产力、海域水深与水动力、渔业资源、附近水陆交通情况等。
①海底地形。海洋牧场应选择海底地形平坦、坡度较小的开阔海域，一般投放人工鱼礁海域海底地形坡度不能大于5°，避免因海底地形复杂、坡度大等原因而造成人工鱼礁投放施工难度大或投放的人工鱼礁容易倾覆等问题。
②海底底质。海洋牧场应选择基岩质海底或砂质海底等海底底质相对坚硬稳定的海域，不宜选择泥沙冲淤等变化比较大的河口区域。一般河口区域海底泥沙沉积速度快，海底基床相对松软，投放的人工鱼礁容易深陷进松软的泥沙里或被沉积泥沙快速覆盖淹没，失去鱼礁集鱼功能。
③海洋水环境质量。海洋牧场应选择海洋水环境质量优良的一类和二类海水环境质量海域，避免在近岸河口海湾等海水环境质量差的海域布局，防止被污染海水和底质对海洋牧场关键渔业资源生产功能产生影响。
④初级生产力。海洋牧场是基于自然海域生产力发展的海洋渔业生态系统，因此海洋牧场选址海域必须有较为丰富的营养盐和初级生产力，可以提供充足的饵料生物，满足海洋牧场各类渔业资源经济生物的索饵、摄食需求。
⑤海域水深与水动力。人工鱼礁投放海域的水深不宜过深，一般选择适宜浮游植物光合作用的浅水区，最大深度不能超过100m，海域流速一般不超过0.80m/s为宜。
⑥渔业资源。海洋牧场选址海域多为当前或历史上的传统渔场，渔业资源种类和数量丰富，具有至少5种渔业资源优势物种，具有海洋牧场渔业资源关键功能群重建的基本生境条件，且应避免在渔业资源“三场一通道”海域选址。
⑦附近水陆交通情况。海洋牧场选址海域附近海岸应有便利的水陆交通，有渔港供水产品收获、游客中转、海洋牧场监管等船舶停靠，有方便快捷的陆地交通条件，便于海洋牧场鲜活水产品快速运出。
海洋牧场用海规模与结构控制分析
3.1 用海总体规模控制分析
当前，我国多数海洋牧场用海规模的确定缺乏科学依据，国家级海洋牧场示范区要求最小建设面积为300hm2。已公布的国家级海洋牧场示范区中，用海面积最小的301hm2，用海面积最大的31200hm2，用海面积超过1000hm2的有31个，部分海洋牧场存在用海规模过大、低效圈占海域等问题。海洋牧场用海规模理论上是根据海洋牧场关键渔业资源经济生物的栖息范围确定。实际上，由于很多海洋鱼类都具有洄游习性，洄游距离长，生境范围分布广泛，很难根据渔业经济物种生境范围测算海洋牧场规模。为此，《海洋牧场建设技术指南》规定，人工鱼礁用海面积与海洋牧场用海总面积的比例不低于10%，对人工鱼礁用海区和人工鱼礁投礁密度也有相关的要求。由于人工鱼礁建设投放成本相对较高，通过人工鱼礁用海比例限制可以控制海洋牧场总体用海规模，防止以海洋牧场建设名义大规模圈占海域，阻碍其他海洋开发利用活动的开展。
3.2 用海结构控制分析
海洋牧场建设前，要通过观测海洋牧场主要渔业资源经济生物的生命周期发展过程、特点及其环境要求，在海洋牧场用海范围内合理布设不同渔业资源经济生物的索饵场、产卵场、育幼场、越冬场、洄游通道等关键生境的空间位置，缩小鱼类洄游范围，聚集渔业资源。建议以海洋牧场渔业资源关键功能群食物链与营养级为基础，建立基于饵料生物资源数量的海洋牧场渔业资源生态能力测算方法，测算海洋牧场渔业资源承载能力，并根据海洋牧场建设产能指标，确定海洋牧场用海规模及主要生境场所的需求范围。
海洋牧场海域使用论证与用海审批分析
4.1 海域使用论证等级确定分析
根据《海域使用论证技术导则》，在所有海域人工鱼礁类透水构筑物用海，面积≥50hm2属于一级论证，面积<50hm2属于二级论证;开放式养殖用海，面积≥700hm2属于二级论证，面积<700hm2属于三级论证。国家级海洋牧场示范区建设面积一般要求在300hm2以上，人工鱼礁投放面积比例一般应该不低于海洋牧场建设区域总面积的10%，因此，500hm2及以上海洋牧场的海域使用论证等级为一级论证，论证范围应外扩15km;500hm2以下海洋牧场的海域使用论证等级为二级论证，论证范围应外扩8km。一级论证和二级论证都需要编制海域使用论证报告。
4.2 海域使用论证重点分析
海洋牧场主要以开发自然海域的渔业增殖养殖功能，形成渔业资源生产功能为主，包括人工鱼礁建设、生境营造、关键渔业资源功能群构造及环境适应等工程。海洋牧场海域使用论证应根据海洋牧场用海特点，建议重点论证以下方面:①海洋牧场选址合理性;②用海规模与用海方式合理性;③海洋牧场用海与海洋功能区划等相关规划的符合性;④海洋牧场建设与周边项目用海的协调性，尤其是人工鱼礁投放;⑤海洋牧场建设对周边海洋资源环境影响分析，主要是渔业资源关键功能生物增殖放流对自然海洋生态系统及物种多样性的影响;⑥海洋牧场用海管理对策建议。建议编制海洋牧场海域使用论证技术导则，引导海洋牧场海域使用论证单位规范、科学地论证海洋牧场用海。
4.3 用海审批分析
海洋牧场用海属于养殖用海，根据《中华人民共和国海域使用管理法》规定，不改变海域自然属性的用海项目，面积在700hm2以上应报国务院审批。在已公布的国家级海洋牧场示范区中，面积在700hm2以上有50个，占已公布国家级海洋牧场示范区总数量的29.5%。这些面积超过700hm2的海洋牧场用海项目多采取拆分审批的方式，由地方自然资源主管部门拆分审批，很少有报国务院审批的海洋牧场用海项目，导致自然资源部海域管理部门对海洋牧场建设用海信息掌握有限，全国性的海洋牧场用海管理政策的制定滞后。建议加强海洋牧场用海项目审批监管，禁止海洋牧场用海拆分申请审批，地方审批的海洋牧场用海项目应及时报备自然资源部海域主管部门。同时，针对建设投资大、成本收回周期长的海洋牧场用海，制定海域使用权到期自动续期相关制度，以增强海洋牧场建设者的投资信心，维护海洋牧场海域使用权人的利益。
海洋牧场海域使用金征收与监管分析
5.1 海域使用金征收分析
由于海洋牧场是一种新型用海模式，2018年，财政部、国家海洋局修订的《关于调整海域、无居民海岛使用金征收标准的通知》中没有单独的海洋牧场用海征收标准，但提出建设人工鱼礁透水构筑物用海应按照征收标准的80%征收。由于对海洋牧场用海方式和用海特征理解不一致，一些省份按照透水构筑物用海海域使用金征收标准征收海洋牧场海域使用金，导致海洋牧场海域使用金征收数额过大，增加了海洋牧场建设成本，影响到海洋牧场建设推进。建议按照实际的用海方式确定海洋牧场海域使用金征收标准，人工鱼礁用海可以按照透水构筑物海域使用金征收标准的80%分年度征收，海草床或海藻场、珊瑚礁修复海域可以申请免征海域使用金，其他不涉及建设用海海域按照开放式养殖用海方式依据各个省份确定的开放式养殖用海海域使用金征收标准征收。
5.2 海域使用监管分析
海洋牧场用海主要使用海洋水体和海床，一般海面标志较少或较小，采用遥感监测、现场测量、远程视频等常规手段难以监测到用海范围界址和用海开发活动。因此，海洋牧场用海成了海域使用动态监管的盲区。建议创新和拓展海域使用监管手段，开发和应用水下无人船、水下侧扫雷达等新技术，建立“天空—海面—水体—海床”全方位海域使用动态监管技术体系，加强对海洋牧场用海行为的监管。
海洋牧场是我国海洋渔业转型升级的重要发展方向，海洋牧场海域使用管理既是推动海洋牧场健康持续发展重要措施，也是维护海域使用良好秩序的重要工作。随着海洋牧场建设相关技术的不断进步和革新，一些新的用海形式和用海方式将不断出现，这势必对现行的海域使用管理体系造成挑战。因此，海洋牧场海域使用管理必须与时俱进，及时修订与新时期海洋牧场建设技术不相适应的管理方法，全方位保障现代化海洋牧场建设的用海需求。本文系中国工程科技发展战略福建研究院咨询研究项目“福建海域现代化海洋牧场建设路径研究”项目;有删减作者 | 索安宁 岳维忠 马志远 等 中科院南海海洋研究所 自然资源部第三海洋研究所
