海域立体使用，有利于提高海洋资源的利用效率，也有利于明确使用不同海洋空间的不同主体之间权属关系。对于光伏企业来说，海域立体使用有利于光伏企业与其他用海主体通过“分层综合开发利用”的方式，探索合作开发、共同使用同一海域不同部分的合作模式，实现海域资源效益最大化。
本文将从国家及沿海省份相关政策及现有政策基础上的用海成本比较两个方面分析海域立体使用政策对开发建设海上光伏项目的影响。
国家及地方关于海域立体使用的相关政策及影响
(一)国家层面相关政策及影响
1.国家海域使用政策简介
2002年1月1日，为了加强海域使用管理，全国人大常委会发布施行了《海域使用管理法》。随后，国家海洋局、财政部等国家行政主管部门陆续发布并施行了《海域使用权管理规定》《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》等一系列细化规定。
根据上述文件，海域属于国家所有，我国实行海域有偿使用制度。个人或单位可以通过申请、投标、拍卖、出让、出租、抵押等方式取得海域使用权。取得海域使用权均须获得海洋主管部门批准，擅自使用海域或擅自改变海域用途都将承担罚款、恢复原状、没收违法所得等不利后果。
2.国家政策对海上光伏项目的影响
根据《海域使用管理法》第二条：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。”基于海域构成的立体性，我国在立法层面为海域立体使用综合开发的探索留下了空间。但目前国家层面尚未针对海域立体使用进行单独规定。
对于复合光伏项目来说，以“渔光一体”光伏项目为例，海域立体使用政策制定工作的推进有利于解决以下矛盾：
第一，有利于解决同一海域用海方式不同的矛盾。“渔光一体”项目的特点在于将光伏发电与现代渔业养殖相结合，利用水面部分架设光伏组件，并在水体部分开展渔业养殖活动。由此可以看出，“渔光一体”项目在用海方式上具有复合性，而海域立体使用政策的推行，有利于针对同一海域不同部分，分区确定用海方式，解决同一海域用海方式不同产生的矛盾;
第二，有利于解决同一海域用海主体不同导致的矛盾。根据“渔光一体”项目的特点，“渔光一体”项目通常由光伏企业租用养殖主体现有水面架设光伏组件或与养殖主体合作开发项目。因此，同一海域使用主体并非单一的，不同用海主体存在因使用范围、使用内容不清导致纠纷的可能。随着海域立体使用政策的推行，若同一海域能够根据不同用海部分为不同用海主体分别设权，将有利于解决用海主体之间因权属不清导致的矛盾。目前，海域分层设权的相关内容已在部分省份的政策中有所体现。
第三，有利于解决同一海海域使用金征收标准不同产生的矛盾。在前述两点矛盾的基础上，若不将海域看作一个立体空间，将会导致在确定海域使用金征收标准时会存在矛盾。例如：针对“渔光一体”项目在征收海域使用金时，存在究竟是以水体部分的渔业养殖按养殖用海征收海域使用金，还是以水面部分的光伏项目按工业用海征收使用金的矛盾。若将海域看作一个立体空间并按照空间位置进行划分，则可以针对不同海域部分确定不同用海方式，进而针对不同用海方式确定海域使用金的征收标准。这一矛盾的解决有利于提高海域的经济价值和效益，但是对于光伏企业来说可能无法产生降低用海成本的有利影响。
(二)地方层面相关政策及影响
截至本文撰写之日，我国大陆沿海11个省、直辖市及自治区中，目前已有4个省份(浙江省、福建省、广东省、山东省)在海域立体使用方面出台了相关政策。根据各省出台的相关政策，释放了支持发展海上光伏的明确信号。
但目前海域立体使用政策制定工作尚处于初步探索阶段，山东省和浙江省出台政策的内容较为详细具体，但仅对海上光伏项目使用海域原则性的事项进行了规定，在确权程序、海域使用金征收标准、用海方式等方面未见明确规定。在海域使用金的征收方面，山东省政策明确了综合利用使用海域的光伏项目应按实际用海类型、方式、面积、使用年限及所在海域的使用金征收标准，分别计征海域使用金。根据该规定可以看出，山东省在海域使用金征收方面，侧重于提升海洋资源的经济效益和价值，对于光伏企业来说用海成本并未因此降低。
1.浙江省
2022年4月8日，浙江省自然资源厅发布了《关于推进海域使用权立体分层设权的通知》，2022年9月30日，浙江省自然资源厅进一步发布了《关于公开征求〈浙江省海域使用权立体分层设权宗海界定技术规范(试行)〉意见的通知》。
根据《关于推进海域使用权立体分层设权的通知》第二条第一款，分层设权的适用范围包括海上光伏和养殖，可在同一海域为不同使用人分层设权，也可为同一使用人按照不同用途设权。
根据《浙江省海域使用权立体分层设权宗海界定技术规范(试行)》第4.2.2款：“海上光伏项目的用海主体工程是光伏阵列及附属水上平台，平面界址以光伏项目总用海范围为界，包含光伏阵列、逆变箱、检修通道、消浪设施、升压站等工程使用的海域面积及其他预留空间。桩基式海上光伏，光伏阵列及附属水上平台的垂直投影外缘线外扩10米范围，整体界定为透水构筑物用海;海上光伏的用海空间层为水面，立体设权范围为平均海平面至光伏板上缘高程(实际设计或使用高程)。对于桩基式海上光伏项目，由于光伏桩基的用海需求，附占空间涉及到水体、海床和底土，其他用海活动在立体设权范围内需保证光伏的正常运行。”
海上光伏立体设权范围图示(桩基式)
渔光互补项目宗海立面示意图(桩基式)
2.福建省2022年8月5日，福建省自然资源厅发布的《福建省自然资源厅关于进一步深化用地用海要素保障全力稳经济大盘的通知》第五条载明：“支持采取透水构筑物或开放式用海方式，发展休闲渔业、光伏发电、深远海养殖、海洋牧场、渔旅融合、滨海旅游等新产业新业态项目。对兼容性高的渔光互补、深远海养殖、海洋牧场等项目，在符合国土空间规划、生态保护红线等管控要求及保障渔业生产、用海主体协调一致的前提下，支持实施海域使用权立体分层设权。”
3.广东省2022年8月26日，广东省自然资源厅发布了《广东省自然资源厅关于转发自然资源部等有关做好用地用海要素保障文件的通知》。该通知第十一条中指出：“对符合国土空间规划和生态保护红线管控要求的“渔光互补”“风渔互补”等兼容性高、互补性强的用海项目，支持采用海域使用立体分层设权方式审批，提升海域资源利用效率，推动海域使用立体分层设权。”其实在2020年1月8日，由深圳市人民代表大会常务委员会发布的《深圳经济特区海域使用管理条例》中就明确规定海域使用权可以在海域的水面、水体、海床和底土分别设立。未来广东省有望在全省层面推进海域使用立体分层设权的细化规定。
4.山东省2022年9月30日，山东省海洋局出台的《关于推进海上光伏发电项目海域立体使用的通知》中，明确了以下重点内容：
第一，规范项目选址，鼓励复合型海上光伏项目，严格遵守生态红线及法律红线。根据《通知》第一条：“鼓励桩基固定式海上光伏发电项目与围海养殖、盐田、电厂温排水区、风电场等实施立体综合开发利用。”但在原则方面，与地上光伏项目原则一致，即光伏项目建设严禁突破生态红线及法律红线;
第二，项目用海方式根据光伏发电系统功能不同，明确限定用海范围。根据《通知》第二条：“桩基固定式海上光伏发电项目中的桩基和光伏方阵，用海方式为透水构筑物用海，用海范围以项目最外侧光伏板垂直投影外扩10米为界;当光伏方阵垂直投影的外缘线距离最近的围海养殖、盐田的堤坝不足10米时，以堤坝内侧坡脚线为界。项目中的海底电缆，用海方式为海底电缆管道用海，用海范围以海底电缆外缘线向两侧外扩10米为界。”;
第三，严格项目用海审批，妥善处理不同用海主体的关系，防止产生海域权属纠纷。根据《通知》第四条：“对于已设定海域使用权的海域，海上光伏发电项目用海单位要和原海域使用权人充分协商并达成一致意见，并在用海申请时附具协调意见。在海上光伏发电项目的建设、运营过程中，应维护原海域使用权人合法权益，防止产生海域权属纠纷。”;
第四，落实海域有偿使用，实施立体综合开发的海上光伏项目，分别计征海域使用金。根据《通知》第五条：“实施立体综合开发利用的海上光伏发电项目和其他类型项目，应按实际用海类型、方式、面积、使用年限及所在海域的使用金征收标准，分别计征海域使用金。”
综上，通过从国家和地方两个层面的政策内容进行分析可以看出，国家层面在立法时为海域立体使用的研究和实践埋下了可能性的种子，在定义“海域”时已经体现出海域立体性的特征。地方层面，虽对海域立体使用政策研究和推进的深度和广度方面存在差异，但都明确了高效利用海洋资源，鼓励光伏企业利用海洋资源建设海上光伏项目的思想和方向。未来随着国家对海洋资源利用的深入及海上光伏项目的发展，关于海域立体使用的政策及制度会逐步趋近完善。
