一、我国海上光伏项目的发展环境及产业政策
随着我国陆上用地政策的收紧趋势，海上光伏项目建设对于缓解陆上用地的压力、缓冲陆上用地政策的限制具有重要意义。
《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)下发后，使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理。直至2017年9月出台的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号)放宽了对于光伏复合项目的用地政策的限制，规定对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质;采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式，而其他光伏项目仍按照国土资规〔2015〕5号文件的规定执行。
虽然国土资规〔2017〕8号文件的出台在一定程度上放宽了用地政策，但是相关部门之后也陆续出台了一系列政策强化对光伏项目用地的管理，例如《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》(自然资发〔2021〕166号)、《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》(水河湖〔2022〕216号)、《关于开展光伏电站建设使用林地书面调研的函》《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知(征求意见稿)》等。2023 年3 月20日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发〔2023〕12 号) 较国土资规〔2017〕8号文件 (已于 2022 年 9 月失效)，对光伏复合项目占用农用地提出了更严格的要求，明确光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。
相较上述限制光伏项目用“地”政策不同，我国大部分省市对光伏项目用“海”尚未有明确的限制意见，反之，我国部委及山东、浙江、江苏等沿海省份相继出台了支持发展海上光伏发展的相关政策性文件，为我国海上光伏项目发展营造了良好的政策环境。以下为我国海上光伏项目的产业支持性文件梳理：
国家能源局2022年9月20日《能源碳达峰碳中和标准化提升行动计划》依托大型风电光伏基地建设及海上风电基地、海上光伏项目建设，设立标准化示范工程，充分发挥国家新能源实证实验平台的作用，抓紧补充完善一批标准，形成完善的风电光伏技术标准体系。
国务院、国家发展和改革委员会2021年12月《国务院关于〈江苏沿海地区发展规划(2021—2025年)〉的批复》《国家发展改革委关于印发〈江苏沿海地区发展规划(2021—2025年)〉的通知》强化能源安全高效绿色供给;支持探索海上风电、光伏发电和海洋牧场融合发展。
国务院2021年10月26日《2023年前碳达峰行动方案》坚持陆海并重;积极发展太阳能光热发电，推动建立光热发电与光伏发电、风电互补调节的风光热综合可再生能源发电基地。
国务院2021年10月24日《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》大力发展绿色低碳产业。加快海洋装备等战略性新兴产业;积极发展非化石能源。实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重。
山东省能源局2023年2月7日《2023年全省能源工作指导意见》探索海上光伏基地开发：推进海上光伏基础性、前瞻性关键技术创新，在全国率先探索海上光伏规模化开发，开工中广核烟台招远HG30、山东发展投威海文登HG32等首批桩基固定式项目，规模150万千瓦。深入推进国电投半岛南3号等漂浮式项目研究论证，创建海上光伏实证基地。积极探索“海上光伏+”综合利用，推动海上光伏、海上风电、海洋牧场等融合发展。
山东省能源局2022年12月29日《山东省新型储能工程发展行动方案》打造“储能+海上新能源”应用带。开展多元化应用试点，以“储能+海上光伏”为重点，探索储能统筹布局、合作建设新模式。
山东省能源局2022年8月31日《山东省风电、光伏发电项目并网保障指导意见(试行)》1. 将海上光伏项目规定为保障性项目;2. 2023年底前并网的海上风电项目、2025年底前并网的漂浮式海上光伏项目免于配建或租赁储能设施，其他海上风电光伏、海上光伏项目由项目开发企业按承诺配置储能，全力保障并网。
山东省能源局2022年7月12日《山东省海上光伏建设工程行动方案》1. 打造技术先进、生态友好、智慧融合的“环渤海、沿黄海”双千万千瓦级海上光伏基地。“环渤海”海上光伏场址31个，总装机规模1930万千瓦，“沿黄海”海上光伏场址26个，总装机规模2270万千瓦;2. 加快推动桩基固定式海上光伏开发建设。采用渔光互补、多能互补等模式，到2025年，累计开工建设1300万千瓦左右，建成并网1100万千瓦左右;3. 积极稳妥推动漂浮式海上光伏发展。到2025年，力争开工建设200万千瓦，建成并网100万千瓦左右。
山东省政府2022年4月1日《山东省人民政府关于印发2022年“稳中求进”高质量发展政策清单(第二批)的通知》1. 积极做好用海要素保障，探索开展海域分层立体使用管理试点工作。2. 对2022—2025年建成并网的“十四五”漂浮式海上光伏项目，分别按照每千瓦1000元、800元、600元、400元的标准给予财政补贴，补贴规模分别不超过10万千瓦、20万千瓦、30万千瓦、40万千瓦。将海上光伏纳入省重点项目，统筹解决用海用地问题。对2025年年底前建成的漂浮式海上光伏项目，免于配建或租赁储能设施，优先参与分布式发电市场化交易。
山东省能源局2022年3月7日《2022年全省能源工作指导意见》出台山东省海上光伏建设工程行动方案，布局“环渤海”“沿黄海”两大千万千瓦级海上光伏基地，规划总规模4200万千瓦。以东营、烟台、威海、青岛等地浅海海域为重点，采用渔光互补、多能互补等模式，加快桩基固定式项目开发，开工规模300万千瓦以上，建成并网150万千瓦左右。重点结合海上风电场址布局，启动多种场景漂浮式光伏示范，打造“风光同场”一体化开发模式。
浙江省发展和改革委员会2021年11月29日《关于促进浙江省新能源高质量发展的实施意见(修改稿)》大力推进“风光倍增工程”。探索光伏风电用海立体分层设权，拓展海域立体利用空间，鼓励利用围海养殖区、近海滩涂区、围而未填海域等海域空间建设滩涂光伏项目。
辽宁省人民政府办公厅2022年1月17日《辽宁省“十四五”海洋经济发展规划》打造优势海洋装备产业集群，培育全域型海洋牧场新业态，深入实施近海闭环式开放式养殖全产业链模式，推进海洋牧场与海上光能、海域养殖、生态旅游等融合发展。
二、海上光伏项目前期用海合规手续
海上光伏项目建设应遵循我国关于海域使用管理、海洋环境保护及海岛保护的相关规定，较陆上光伏项目建设的前期手续存在一定差异，主要体现在用海合规手续方面。以下为海上光伏项目建设的主要前期用海手续：
(一)用海预审意见海上光伏项目在申请取得海域使用权之前，应先取得用海预审意见。根据《海域使用权管理规定》(国海发〔2006〕27号)，国家海洋行政主管部门应当按照本规定的用海项目审理程序，进行受理、审查、审核，出具用海预审意见。用海预审意见的有效期为二年，有效期内，项目拟用海面积、位置和用途等发生改变的，应当重新提出海域使用申请。
(二)海洋环境影响评价根据《中华人民共和国海洋环境保护法(2017修正)》第四十七条第一款，海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准，在可行性研究阶段，编报海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督。此外，海洋行政主管部门在批准海洋环境影响报告书(表)之前，必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。
(三)海域使用权证书根据《海域使用管理法》海域使用权的取得可以通过申请经依法批准后取得，也可以通过招标或者拍卖的方式取得。海域使用权证书的核发以足额缴纳海域使用金并提供有效缴款凭证为前提。建议项目公司应在具体项目开发实施过程中提前咨询当地海洋主管部门、自然资源部门落实海域使用权的取得的办理要求。应该注意的是，如果海上光伏项目建设过程中涉及填海项目形成土地的，根据《海域使用管理法》第三十二条规定，海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。
(四)水上水下作业或者活动许可证根据《中华人民共和国水上水下作业和活动通航安全管理规定》第五条规定，在管辖海域内进行构筑、维修、拆除水上水下构筑物或者设施等施工作业，应当经海事管理机构许可，并核定相应安全作业区。许可证的有效期由海事管理机构根据作业或者活动的期限及水域环境的特点确定，建设或施工单位应当于许可证有效期届满5个工作日前向海事管理机构申请办理延续手续，提交延续申请书和相关说明材料，由海事管理机构在原许可证上签注延续期限后方能继续从事相应作业或者活动，最长不得超过3年。
(五)海缆管道路由勘察许可、海缆管道铺设施工许可
根据《铺设海底电缆管道管理规定》《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》，海上光伏项目建设需要在海底铺设海缆用于电力的传输，在海底电缆、管道的路由调查、勘测及铺设施工前，应报相应的海洋管理机构审批，取得海缆管道路由勘察许可、海缆管道铺设施工许可。
三、小结
随着陆上光伏项目用地紧缺和用地管理政策趋严，海上光伏项目建设将迎来新的发展空间，我国及部分沿海省份也陆续出台了针对海上光伏项目建设的支持性文件，为海上光伏项目进一步营造了良好的政策发展环境。此外，海上光伏项目的规范化发展也需要国家及各省份的用海管理配套政策的指引，明确项目选址要求、控制指标、用海范围、海域使用权的取得、立体分层设权下的用海审批等要点。(许司宁)
